LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN
14. Wahlperiode
Drucksache 14/6623
21.04.2008

Antwort
der Landesregierung
auf die Kleine Anfrage 2373
der Abgeordneten Renate Hendricks SPD
Drucksache 14/6365

Rückzahlung der überhöhten Solidarbeitragslasten an die Kommunen und Städte

Wortlaut der kleinen Anfrage 2373 vom 21. Februar 2008:

Die Erhebung der Solidarbeitragslasten für die Deutsche Einheit wird über die Gewerbesteuerumlage durch alle Gemeinden solidarisch geleistet. Nach einem Urteil des Landesverfassungsgerichtshofs stehen den Städten und Gemeinden die Rückerstattung zuviel gezahlter Solidarbeiträge seit dem Jahr 2006 zu. Nach Schätzungen sind dies insgesamt 1,5 Milliarden Euro. Von der Rückzahlung der Überzahlung profitiert jedoch nur ein Teil der Städte.

Die Stadt Bonn soll Meldungen zur Folge von den zuviel gezahlten 25 Millionen Euro nur rund 1,1 Millionen Euro zurückerhalten. Der Grund hierfür liegt im Rückzahlungsmodus der Landesregierung, welcher vorsieht, dass die zuviel kassierten Millionen über das System der Schlüsselzuweisungen erstattet werden sollen. Doch genau hier liegt für die Stadt Bonn der Haken: Im Berechnungszeitraum erhielt Bonn gar keine Schlüsselzuweisungen, da Bonn insbesondere wegen einer Gewerbesteuerzahlung der Telekom rechnerisch zu reich war. Wenn also die Rückzahlung mit den damaligen Schlüsselzuweisungen verrechnet wird, geht die Stadt Bonn leer aus, obwohl mittlerweile rund 309 Millionen Euro Gewerbesteuer zurückgezahlt werden mussten. Dieser seitens der Landesregierung angelegte Rückzahlungsmodus ist ungerecht, denn während bei der Erhebung der Einheitslasten alle Gemeinden ihren Beitrag solidarisch leisten mussten, profitiert von der Rückzahlung nur ein Teil der Städte.

Die Landesregierung vermischt hierbei zwei Sachverhalte - Finanzausgleich und Solidarbeitragsrückerstattung - die nicht miteinander verknüpft werden dürfen. Denn über diese Vermengung führt das Land quasi durch die Hintertür eine Abundanabgabe ein, die zudem überhaupt nicht transparent ist. Hinzu kommt noch, dass das Urteil des Verfassungsgerichtshofs an keiner Stelle besagt, dass der von der Landesregierung gewählte Abrechnungsmodus der Überzahlung gutgeheißen wird. Der Verfassungsgerichtshof hat vielmehr nur den Verzicht auf einen horizontalen Spitzausgleich der Solidarbeitragslasten der Kommunen als im Rahmen des Gestaltungsspielraumes des Gesetzgebers akzeptiert. Sollte die Landesregierung bei seiner damals gewählten Systematik bleiben, dann müsste die Überzahlung nach Berechnungen von Herrn Prof. Junkernheinrich alleine für 2006 bei rund 450 Mio. EUR liegen und auch die Abschlagszahlungen für die nachfolgenden Jahre müssten damit deutlich erhöht werden.

Vor diesen Hintergründen frage ich die Landesregierung:

1. Beabsichtigt die Landesregierung bei der Rückzahlung der überhöhten Solidarbeitragsleistungen die abundanten Kommunen nicht zu berücksichtigen?

2. Läuft die Landesregierung nicht durch die unsystematische Abschlagsregelung Gefahr dem Vorwurf der Übernivellierung ausgesetzt zu werden?

3. Müssen die abundanten Städte und Gemeinden in Anbetracht der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes an der Rückzahlung beteiligt werden?

4. Wie bewertet die Landesregierung die Berechungen von Prof. Junkernheinrich für die Überzahlungen aus 2006?

5. An welcher Stelle im Urteil des Verfassungsgerichtshofes steht geschrieben, dass der von der Landesregegierung gewählte Abrechungsmodus der Überzahlung gutgeheißen wird?

Antwort des Innenministers vom 17. April 2008 namens der Landesregierung im Einvernehmen mit dem Finanzminister:

Vorbemerkung

Die Finanzierung der Folgelasten der Deutschen Einheit stellt eine gesamtstaatliche Aufgabe dar, an der die Kommunen in ihrer Gesamtheit als Bestandteil der Länder beteiligt sind.

Die Kommunen leisten aber keine direkten Zahlungen bzw. Transfers zugunsten der neuen Länder oder ihrer Kommunen. Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland lässt nur bestimmte Transferwege zwischen den einzelnen Ebenen des Staates zu. Nachdem zuletzt im Solidarpakt II zwischen dem Bund und allen Ländern eine bindende Vereinbarung über die vertikale (Bund/Länder) und horizontale (zwischen den alten Ländern) Aufteilung der Folgelasten der Deutschen Einheit getroffen worden ist, die gesetzlich unter anderem im Gemeindefinanzreformgesetz (GFRG) umgesetzt wurde, geht es bei der kommunalen Beteiligung um einen nachgelagerten Schritt der finanziellen Binnenverteilung in jedem einzelnen der alten Bundesländer. Die Gesamtheit der nordrhein-westfälischen Kommunen beteiligt sich dementsprechend am Anteil des Landes Nordrhein-Westfalen an den finanziellen Folgelasten der Deutschen Einheit.

Diese ergeben sich im Wesentlichen aus den fortwirkenden finanziellen Belastungen des Landes NRW aus der Neuregelung des Länderfinanzausgleichs (LFA) nach Einbeziehung der neuen Länder ab dem Jahr 1995 und aus den finanziellen Belastungen des Landes aus dem Fonds Deutsche Einheit bzw. den Kompensationsleistungen, die das Land NRW ab dem Jahr 2005 nach Übernahme der Fonds-Annuitäten durch den Bund übernommen hat.

Die gesamten Folgelasten der Deutschen Einheit schränken zunächst die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes NRW ein. Nur an dieser Belastung des Landes werden die Kommunen in ihrer Gesamtheit beteiligt. Diese Beteiligung der Kommunen erfolgt zum Einen durch eine Verminderung der Finanzausgleichsmasse im Rahmen des Steuerverbundes mit dem Land. Die Verminderung ergibt sich systemimmanent aus verminderten Verbundgrundlagen (durch fehlende Umsatzsteueranteile und durch LFA-Belastungen) und außerdem aus Abwägungsentscheidungen des Landesgesetzgebers unter Berücksichtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes (Art. 79 LV NRW) bei der Gesamtdotierung des Steuerverbundes.
Daraus soll sich nach bundesrechtlichen Vorgaben die Hälfte des bundesdurchschnittlich rund 40 %igen kommunalen Beteiligungsanteils ergeben. Lediglich die andere Hälfte dieses bundesdurchschnittlich rund 40 %igen kommunalen Beteiligungsanteils soll von den Kommunen der alten Länder über die erhöhte Gewerbesteuerumlage nach § 6 Abs. 3 und 5 GFRG erbracht werden. Es trifft daher nicht zu, dass die Kommunen nur über die erhöhte Gewerbesteuerumlage an den Folgelasten der Deutschen Einheit beteiligt werden, wie es im ersten Satz der Kleinen Anfrage heißt.

Die erhöhte Gewerbesteuerumlage stellt vielmehr nur einen Teil der kommunalen Beteiligung am Anteil des Landes an den Folgelasten der Deutschen Einheit dar. Von diesem Teil der kommunalen Beteiligung sind gewerbesteuerstarke abundante Städte und Gemeinden ohne Zweifel stärker betroffen. Zu den Folgelasten der Deutschen Einheit gehören aber auch Belastungen aufgrund der Verminderung der Finanzausgleichsmasse. Diese Belastungen wirken sich in erster Linie auf die Schlüsselmasse (die Schlüsselmasse für Gemeinden, Kreise und Landschaftsverbände beträgt rund 85,5 % der Gesamtfinanzausgleichsmasse / die Gemeindeschlüsselmasse beträgt rund 67 % der Gesamtfinanzausgleichsmasse) und damit auf die ohnehin finanzkraftschwächeren Städte und Gemeinden aus. Sie tragen neben der auch von ihnen zu leistenden erhöhten Gewerbesteuerumlage zusätzlich noch erhebliche Belastungen aus entgangenen Schlüsselzuweisungen.

Der kommunale Finanzausgleich und die Beteiligung der Kommunen am Landesanteil an den Folgelasten der Deutschen Einheit hängen unmittelbar zusammen. Der Landesanteil an den Folgelasten der Deutschen Einheit hat direkte Auswirkungen auf die Dotierung der Finanzausgleichsmasse und die erhöhte Gewerbesteuerumlage mindert die bei der Verteilung der Schlüsselmasse des Finanzausgleichs die den einzelnen Städten und Gemeinden anzurechnende eigene Finanzkraft. Insofern ist der kommunale Finanzausgleich der geeignete und systematisch richtige Ort der Berücksichtigung aller Aspekte der kommunalen Beteiligung am Landesanteil an den Folgelasten der Deutschen Einheit.

Auch nach Auffassung der Bundesregierung verfügen die Länder im Zusammenhang mit der kommunalen Beteiligung an den sie betreffenden Folgelasten der Deutschen Einheit mit dem kommunalen Finanzausgleich über das geeignete Instrument, innerhalb eines Landes auf finanzielle Schieflagen zwischen strukturstarken und strukturschwachen Kommunen zu reagieren (Deutscher Bundestag - Drucksache 16/7764).

Dies vorausgeschickt beantworte ich die gestellten Fragen wie folgt:

Zur Frage 1

Mit dem „Gesetz über die Leistung von Abschlägen im Rahmen der Feinabstimmung der Finanzierungsbeteiligung der Gemeinden an den finanziellen Belastungen des Landes Nordrhein-Westfalen aufgrund der Deutschen Einheit“ vom 13.03.2008 (GV NRW S. 195) ist zunächst lediglich eine rechtliche Grundlage für die Leistung von Abschlagszahlungen geschaffen worden. Bei diesen Abschlagzahlungen sind auch die abundanten Kommunen berücksichtigt worden.

Eine endgültige Regelung im Hinblick auf das Ausgleichsvolumen, auf die Verteilungsregelung aber auch auf die Umlagewirksamkeit steht noch aus.

Durch die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs NRW vom 11.12.2007 zum Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2006 ist lediglich die Höhe des vertikalen Belastungsausgleichs, dessen grundsätzliche Einbettung in die Ableitung der Finanzausgleichsmasse des Steuerverbundes als verfassungsgemäß bestätigt worden ist, unter Berücksichtigung bundesrechtlicher Vorgaben zu überprüfen und eine signifikante Überzahlung ggf. auszugleichen.
Es geht also alleine um die Frage, ob und ggf. in welcher Höhe der bereits mit dem angefochtenen GFG 2006 gewährte und die Finanzausgleichsmasse aufstockende pauschale Ausgleich von rund 338 Mio. € (s. auch Frage 4) signifikant zu niedrig ausgefallen ist. Dagegen ist weder die horizontale Belastungsausgleichsregelung über das Schlüsselzuweisungssystem noch das angewandte Verfahren, der kommunalen Gemeinschaft den Ausgleich für eine überhöhte Beteiligung an den Folgelasten der Deutschen Einheit über eine erhöhte Finanzausgleichsmasse und damit höhere Zuweisungen aus dem Steuerverbund zukommen zu lassen, vom Verfassungsgerichtshof beanstandet worden. Daher ist beabsichtigt, den erhöhten Ausgleichsbetrag nicht nach anderen, neuen Regeln, sondern nach den bereits bisher angewendeten Verteilungsregeln zurückzuerstatten.

Abundanz führt im Übrigen nicht zum Ausschluss vom Rückerstattungsverfahren über das Schlüsselzuweisungssystem des Finanzausgleichs. Alle Städte und Gemeinden nehmen an der Berechnung der Schlüsselzuweisungen teil. Abundanz ist erst das Ergebnis dieses Verfahrens.

Zur Frage 2

Nein. Das GFG 2006, mit dem ein an Bedarf und Finanzkraft orientierter interkommunaler Belastungsausgleich im Zusammenhang mit der kommunalen Beteiligung an den Folgelasten der Deutschen Einheit in das Schlüsselzuweisungssystem eingebettet worden ist, ist durch den Verfassungsgerichtshof ausdrücklich bestätigt worden (siehe auch Antwort auf Frage 5). Grundsätzlich ist festzustellen, dass gewerbesteuerstarke Städte und Gemeinden durch diese Systematik gerade nicht benachteiligt werden, da ihre maßgebliche Finanzkraft um die volle erhöhte Gewerbesteuerumlage gemindert wird und dieser Umstand wiederum systematisch Ausgleichsleistungen über Schlüsselzuweisungen bis zur Höhe von 90 % bewirkt (finanzkraftorientierte Ausgleichswirkung). Dass im Ergebnis abundante Städte und Gemeinden, wie die Stadt Bonn, keine Schlüsselzuweisungen und damit auch keine Ausgleichsleistungen in Form von Schlüsselzuweisungen erhalten, ist systemimmanent. Sie verfügen über eine Finanzkraft, die auch unter Berücksichtigung der von ihnen gezahlten erhöhten Gewerbesteuerumlage für die Folgelasten der Deutschen Einheit ihren ermittelten Ausgabebedarf deckt bzw. sogar deutlich überschreitet (bedarfsorientierte Ausgleichswirkung).

Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung festgestellt, dass die von den Beschwerdeführerinnen behauptete Über-/Nivellierung im GFG 2006 nicht festzustellen ist und führt dazu aus (Seite 28), es „trete eine Angleichung in der tatsächlichen Finanzausstattung auch deshalb nicht ein, weil die unterschiedlich hohen Einnahmen der Gemeinden aus sonstigen, bei der Ermittlung der normierten Steuerkraft nicht relevanten Quellen unberücksichtigt bleiben. Zudem bemesse sich die Steuerkraftmesszahl, soweit es die hebesatzabhängigen Steuern betreffe, nicht nach den realen Erträgen, sondern nach normativen (fiktiven) Hebesätzen.“

Mit dem in Nordrhein-Westfalen seit 2006 praktizierten Verfahren zum interkommunalen (horizontalen) Belastungsausgleich werden auch keine Leistungsträger bestraft, da es eingebettet ist in eine Finanzausgleichssystematik, die - anders als in anderen Flächenländern – gerade darauf verzichtet, Abundanz abzuschöpfen und damit in einem vom Anspruch her eher redistributiven System auch ein deutliches allokatives Zeichen setzt.

Zur Frage 3

Alle abundanten Gemeinden haben aufgrund des in der Antwort zu Frage 1 genannten Abschlaggesetzes am 28.03.2008 Zuweisungen erhalten. Insoweit sind sie bereits an den bislang geleisteten Abschlagzahlungen beteiligt. Diese Beteiligung beschränkt sich aber auf den Anteil der Abschläge, der nach den Regeln für die allgemeine Investitionspauschale verteilt wurde.

Grundsätzlich ist zu beachten, dass eine pauschale Ausgleichsregelung bereits im GFG 2006 in vertikaler wie horizontaler Hinsicht enthalten ist und vom Verfassungsgerichtshof nicht beanstandet wurde. Es geht nun ausschließlich um die Frage, in welcher Höhe ein Ausgleich unter Berücksichtigung endgültiger Daten ggf. zu gewähren ist. Die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes gibt keinen Anlass dazu, die im Gesetz vorgesehene Ausgleichssystematik zu ändern, insbesondere lässt sie in keiner Weise erkennen, dass die Abundanz von Kommunen anders als bislang Berücksichtigung finden müsste.

Darüber hinaus ist festzuhalten: Sollte es bei der Beteiligung der Kommunen am Landesanteil an den Folgelasten der Deutschen Einheit zu einer signifikanten Überzahlung gekommen sein, handelt es sich bei dem zu leistenden Ausgleich um einen Anspruch der Gesamtheit der Kommunen gegenüber dem Land und nicht um einen individuellen Erstattungsanspruch einer einzelnen Gemeinde.

Im Übrigen wird auf die Antworten zu den Fragen 1 und 2 verwiesen.

Zur Frage 4

Die Landesregierung teilt die Berechnungen von Herrn Prof. Junkernheinrich insbesondere hinsichtlich der Höhe der finanziellen Belastungen des Landes Nordrhein-Westfalens aufgrund der Folgelasten der Deutschen Einheit nicht.

Herr Prof. Junkernheinrich hat die Belastungen aus der Neuregelung des Länderfinanzausgleichs unzureichend berücksichtigt und lediglich die reine Zahllast des Landes in den Länderfinanzausgleich als einheitsbedingte Belastung ausgewiesen.

Des Weiteren fehlt in seiner Berechnung die Berücksichtigung eines weiteren bereits gewährten pauschalen Belastungsausgleichsvolumens in Höhe von rd. 138 Mio. € (vgl. dazu auch die Antwort auf Frage 1), den das Land zum Ausgleich der direkten Wiedereinbeziehung des Länderfinanzausgleichs bei der Ableitung der Finanzausgleichsmasse über 0,49 Verbundsatzpunkte gewährt hat.

Die Frage der Ermittlung der Höhe der auf das Land entfallenden Folgelasten der Deutschen Einheit wird zurzeit in Abstimmung mit den Kommunalen Spitzenverbänden durch einen externen finanzwissenschaftlichen Gutachter untersucht.

Zur Frage 5

Der Verfassungsgerichtshof weist in seiner Entscheidung darauf hin, dass er nicht zu prüfen hat, ob der Normgeber die bestmögliche oder gerechteste Lösung gewählt hat (Seite 29 Abs. 1). In einem demokratischen System muss es einen Wettbewerb in Bezug auf politische Gestaltungsmöglichkeiten und gesellschaftliche Problemlösungen geben, über den letztendlich der Wähler entscheidet. Das Demokratieprinzip verleiht dem Gesetzgeber insoweit einen weiten Gestaltungsspielraum, auf den der Verfassungsgerichtshof immer wieder ausdrücklich hinweist. Aufgabe des Verfassungsgerichtshofes ist es, zu prüfen, ob die letztendlich vom Gesetzgeber gewählte Lösung verfassungsgemäß ist.

Zu der vom Landtag mit dem GFG 2006 gewählten Lösung in Bezug auf die Gestaltung des vertikalen und horizontalen Belastungsausgleich im Zusammenhang mit der kommunalen Beteiligung an den Folgelasten der Deutschen Einheit hat der Verfassungsgerichtshof insoweit eindeutig festgestellt (Seite 15 Teil C Einleitung): „Die Verfassungsbeschwerde ist mit der aus dem Tenor ersichtlichen Maßgabe unbegründet. Die Regelungen in § 4 Abs. 2 Ziffer 1 und 3 i.V.m. Anlage 1 zu § 4 Abs. 6 GFG 2006 sowie der von den Beschwerdeführerinnen gerügte Verzicht auf eine vertikale und horizontale ‚Spitzabrechnung’ beim Ausgleich des kommunalen Solidarbeitrags zu den Lasten der Deutschen Einheit im Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 verletzen nicht das Recht der Beschwerdeführerinnen auf Selbstverwaltung aus Art. 78, 79 Satz 2 LV. Sie verstoßen weder gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot noch verletzen sie sonstige Verfassungsgrundsätze, die im Verfassungsbeschwerdeverfahren als Prüfmaßstab zu berücksichtigen sind.“